La regionalización en el Perú, como solución al centralismo histórico (página 2)

Sin embargo, tal como se afirma: hay que considerar que los
cuadros demarcatorios de carácter político que el país
ha tenido en las diversas épocas de su existencia, no
siempre han correspondido a las reales exigencias de su geografía y desarrollo
social; así tenemos:

1.-Demarcación en época de la Colonia

El territorio nacional en el año de 1782, estaba
dividido en seis intendencias: Lima, Cusco; Arequipa, Trujillo,
Huancavelica, Huamanga, Tarma y más tarde Puno.
Además las intendencias se dividían en partidos, en
un total de 56; las luchas por la independencia
trajeron consigo la necesidad de controlar el territorio por
parte de los españoles.

La división y demarcación territorial del
poder
político militar incumbían en aquellos años
a los españoles, en vista de lo cual:

"La Real orden del 31 de mayo de 1821, señala el ultimo
intento de España por
adoptar su organización a los nuevos tiempos. En dicha
real orden se propugna la
organización de juntas encargadas de un plan de
división política del
territorio, teniendo presente: primero, los limites naturales
(ríos, montañas, etc. segundo, que haya
proporción en la extensión y las distancias;
tercero: que se distribuya equitativamente las riquezas en todas
las ramas, haciendo discreta combinación".

Este último intento de demarcación
política del Perú por parte de los españoles
parece coincidir con los planteamientos que hace Pulgar Vidal.
Sin embargo dicha real orden no llego a concretarse pues ese
año se proclamo la independencia.

La regionalización colonial tuvo un carácter
administrativo tributario.

2.- Demarcación en la época
republicana

En 1821 San
Martín transformo las intendencias en departamentos y
los partidos en provincias. Pero solo con la constitución de 1823 cambiaron los
criterios y la legislación para la demarcación
territorial. En esta constitución se adaptaron al
Perú las juntas departamentales, ya vigentes en Europa, que dada
su inspiración liberal otorgaban atribuciones mas o menos
amplias a los organismos locales y Regionales.

A partir de entonces la historia de la
regionalización del Perú, si existe alguna,
será la de intentos de demarcación territorial a
priori, creando y cambiando los límites y
las instituciones
regionales de control
administrativo y político.

José Carlos Mariátegui, ilustre pensador y
ensayista peruano, criticó los procesos de
supuesta regionalización o descentralización. Plantea que éstos
han sido productos de
un simple afán organizativo del gobierno
centralista. Explica como éstos procesos no se pueden
llamar regionalistas, sino que son más bien feudales, ya
que el gobierno central maneja en la práctica (mediante
los gamonales) a las regiones, sólo que cede más
poderes a los gamonales, pero no a la población que es la representativa de la
región. En resumen, lo que Mariátegui ha criticado
respecto a la descentralización y regionalismo, es que el
regionalismo que ha existido ha sido planteado y llevado a la
práctica por centralistas. También indica que las
autoridades regionales estaban subyugadas en demasía al
poder central y que en la práctica eran ornamentales y sin
funciones
características, por lo que él plantea
deberían tener autoridades locales en un país con
una política federalista completa.

Breve síntesis de
los principales intentos de descentralización y de
regionalización efectuados por los diferentes sistemas
políticos y de gobierno

• La constitución de 1828, adopto un sistemas de
  juntas departamentales como gérmenes de futuros
  parlamentos federales, otorgándoles atribuciones de
  orden político administrativo, eclesiástico, y
  judiciales; Dentro de cada territorio departamental con el
  objeto de limitar la influencia del poder central,
  especialmente en lo administrativo. El intento se trunco dado
  que no sé previo una descentralización
  económica.

• Una ley de 1873 restableció los consejos
  departamentales y municipales, con algunas atribuciones para
  administrar la economía de los departamentos
  provincias y distritos.

• Después de la guerra con Chile y bajo la forma de
  una ley 1880, se trato de realizar una
  descentralización, sobre todo fiscal de manera tal que
  los impuestos recaudados en cada zona fueran utilizados en
  provecho de la misma zona.

• La constitución de 1919 crea los congresos
  regionales con el objeto de promover el desarrollo regional y
  local. Además promueve la división transversal
  del país aunque sin fundamentación
  práctica.

• La constitución de 1923 establece nuevamente los
  consejos departamentales en los lugares que la ley
  señala reconociéndoles autonomía
  administrativa y económica.

Como se observa todos los cambios antes mencionados concuerdan
con el largo debate sobre
el centralismo y
descentralismo, comprendido básicamente en sus aspectos
administrativos. Las sucesivas transformaciones de juntas en
consejos, en congresos departamentales, tuvieron como escenario
territorial la demarcación y reconocimiento de los
límites territoriales de cada departamento y sus
respectivas sub. Divisiones como las que tenemos actualmente

La descentralización fue una oferta
política que propusieron todos los partidos
políticos y movimientos que participaron en las
pasadas Elecciones Generales por lo cual el actual gobierno
Constitucional tiene el compromiso ineludible e impostergable de
impulsar este proceso en
razón de importantes fines y objetivos que
representan para el desarrollo y
bienestar general de la Nación.

Al observar detenidamente la historia contemporánea del
Perú se puede vislumbrar distintos intentos fallidos por
descentralizar o desconcentrar el poder político y
económico. Cabe anotar que existen diferencias entre
descentralizar y desconcentrar, el primero alude al hecho de
realizar una reforma profunda mediante un proceso de
devolución de poderes políticos, administrativos y
económicos del gobierno central a las entidades
subnacionales de gobierno. Mientras que el segundo, tal como su
nombre lo dice, radica en la delegación del ejercicio de
las competencias
desde el nivel de gobierno central hacia los niveles de gobierno
subnacionales. En el Perú se apunta hacia un proceso de
descentralización, que sea permanente, se realice por
etapas y que tenga como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país (texto
modificado del Capítulo XIV de la Constitución
Política del Perú).

El Estado peruano
es unitario y, al igual que la mayoría de naciones
latinoamericanas, se ha caracterizado por ser centralista. Esto
significa que todas las decisiones que afectaban a los distintos
departamentos del país eran tomadas por el Gobierno
Central desde Lima, la capital. El
centralismo político, administrativo y económico,
lo arrastramos desde la época colonial, cuando el Virrey
concentró el poder político y económico en
la capital, en cuanto recaudación de impuestos y
decisiones de gobierno.

El centralismo político dio paso al centralismo
económico, favoreciendo el crecimiento urbano y
costeño, en desmedro de las economías regionales o
locales. De este modo, el país ha oscilado entre el
centralismo e intentos de descentralización sin mucho
éxito.
Recién en el 2001, se tomó una decisión
concreta y de consenso nacional, de iniciar un proceso de
descentralización en el país. Decisión que
se vio plasmada en la Reforma Constitucional del Capítulo
XIV del Título IV, sobre Descentralización.

La descentralización es un proceso de largo plazo y una
forma democrática de organizar nuestro país. Con la
descentralización las regiones podrán elegir su
propio plan de desarrollo, priorizando sus necesidades.

La descentralización busca hacer frente a los problemas -y
sus consecuencias- generados por el centralismo, como por
ejemplo:

• Que más de la mitad de la industria se encuentre en
  Lima

• Que uno de cada tres peruanos viva en Lima

• Que más del 90% de los ingresos esta en manos del
  gobierno central

• Que más del 80% de los gastos estén en manos
  del gobierno central

La descentralización es, por eso, una oportunidad para
un desarrollo más justo.

Por eso, la descentralización no es la
realización de una o más obras en los lugares
apartados de nuestro país, ni la satisfacción
inmediata de las demandas que hoy existen, tampoco la simple
transferencia de recursos.

En muchísimos aspectos, pues, el Perú
está casi íntegramente concentrado en Lima. O,
mejor, muchísimos de los intereses de los peruanos
están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo
Lima y Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio
nacional. Esta concentración demográfica creciente
e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de
la población campesina de los lugares más remotos y
olvidados de nuestro país se ven obligados a migrar a la
capital o capitales de provincia, en busca de las oportunidades
que total y absolutamente les venía negando el Estado en
su lugar de origen; Ahora bien, la ciudad genera nuevas
frustraciones, de las expectativas –contexto de vida nuevo
y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de
esparcimiento, es un "monstruo" incapaz de resolver la demanda
más acuciante de los migrantes: trabajo digno
y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa, los
provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y
absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero
paradójicamente también al caos, que cada vez se
hace más insostenible; entonces al no crecer
proporcionalmente la oferta de servicios, los
limeños o lugareños de las grandes capitales de
provincia, básicamente de los sectores medios, han
visto resentida seriamente la calidad de los
servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la
vivienda y en las calles.

El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente
otra gravísima manifestación: el resto del
territorio del país, en lugar de verse cada vez más
poblado, físicamente más y mejor ocupado, y
racionalmente mejor explotado, quedaba, por el contrario, cada
vez más deshabitado, abandonado y deplorablemente
trabajado y explotado. Todo ello, en el área andina, en la
Amazonía, y en las zonas de frontera,
acusaba niveles dramáticos. Así, el centralismo,
cobraba un altísimo costo de
oportunidad –por producción no obtenida– por sobre
todo, en la agricultura,
ganadería
y minería.
Pero también un altísimo costo en términos
de seguridad nacional: a más espacios desocupados, mayor
vulnerabilidad y mayores costos en
Defensa.

Es decir, el centralismo, en uno y otro lado de la
cuestión –en el centro y en la periferia–, se
presenta como un problema gravísimo y de trascendentes
repercusiones, algunas de las cuales –como se
verá– aún no se ponen del todo de manifiesto
y otras quizá son incluso insospechadas.

Regionalización
¿Solución al centralismo?

Desde tiempo
atrás, los sistemas de
gobierno que imperaron en el Perú buscaron la
descentralización y para ello dividieron el territorio en
regiones, con miras a organizar mejor el espacio territorial; y
que esto a su vez permita un desarrollo integral. En razón
a ello se han planteado en la actualidad varios modelos de
regionalización, basado en criterios geográficos,
económicos, políticos, históricos y
geopolíticos. Lo que se debe tener en cuenta es que el
modelo que se
asuma debe ser producto de un
enfoque multidisciplinario y que cada región goce de
autonomía en beneficio de su propio desarrollo. Se define
como región a las unidades territoriales geo –
económicas, con diversidad de recursos
naturales, sociales e institucionales, integradas,
histórica, económica, administrativa, ambiental y
culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo,
especialización y competitividad
productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y
organizan gobiernos regionales (Ley de Bases de
la Descentralización N° 27783).

Modelos de
regionalización

1.- Regionalización transversal

Esta propuesta o modelo tiene como objetivo de que cada
región pueda contar con recursos naturales de las tres
regiones Costa, Sierra y Selva). Bajo este planteamiento surgen
un total de nueve regiones político-administrativas. Para
consolidar este modelo de regionalización, se hace
necesario que se integre el territorio nacional con carreteras de
penetración; pero este proceso tendría grandes
dificultades por lo complicado de nuestra geografía, que a
veces constituyen verdaderos retos a la ingeniería. Este planteamiento es
propugnado Pulgar Vidal.

(En 1940, en la Tercera Asamblea General, del Instituto
Panamericano de Geografía e Historia el Dr. Javier Pulgar
Vidal presentó su tesis, Las
ocho regiones naturales del Perú que marcó una
ruptura respecto a la tradición de las tres regiones
clásicas: costa, sierra y montaña. En su tesis
sobre "las Ocho Regiones Naturales del Perú",
estableció que en realidad existían ocho regiones
bien definidas, cuya existencia ostentaba antiguas raíces
toponímicas en los diversos idiomas del Perú
antiguo y presente. Posteriormente precisó que en el
país existen 96 zonas de vida natural, una biodiversidad
tan amplia que lo convierte en uno de los países con
más recursos naturales del planeta.)

2.- Regionalización geopolítica

Planteado por Edgardo Mercado
Jarrín, quien considera la conformación de cinco
núcleos de cohesión, bajo los criterios
geoeconómicos, geohistóricos y
geoestratégicos. Los cinco núcleos propuestos, son
las áreas más desarrolladas en lo amplio del
territorio nacional, permitiendo que estos núcleos generen
influencias hacia el resto del territorio (espacio de
crecimiento).

3.- Propuesta de Regionalización del
Ejecutivo

Proceso que tuvo como objetivo principal lograr la
descentralización político administrativa, pero
debido a la falta de una adecuada planificación así como por intereses
de los gobiernos de turno tanto local como nacional fue
desestimada, teniendo tan solo una vigencia limitada. Para su
ejecución se contó con un marco legal como es la
Ley de Bases de Regionalización No 24650 que fue publicado
el 11 de febrero de 1 988. Durante el proceso de
regionalización no se llegó a crear la
región Lima, pues existían serias pugnas con la
Provincia Constitucional del Callao. A partir de 1990 se
restauró el sistema
departamental – creando las CTAR (Consejo Transitorio de Administración Regional), que administran
los 24 departamentos. Las CTAR terminaron sus funciones el 1 de
enero del 2003. En esta fecha el Perú se dividió
políticamente en 25 regiones administrativas, excepto a
Lima-Metropolitana que no integra ninguna región,
razón por la cual la ley orgánica de
regionalización debe difundir con claridad las funciones y
competencias de cada gobierno regional. La sede de cada gobierno
es la capital del departamento respectivo.

El estancamiento de la
descentralización en la década del 90

El proceso de descentralización en cierne fue socavado
en sus débiles cimientos por el autócrata ex
presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de
ese entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el
Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos
Transitorios de administración Regional (CTAR) asumiendo
las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se
elijan a nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia
(MIPRE) en el año 1992, los CTARES tomaron más
poder debido a que este ministerio se convierte en el ente
coordinador con las regiones proporcionándoles más
recursos. Según la constitución aprobada en 1993,
las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el
año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y
centralistas admitiendo más bien la creación de 12
CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos
los departamentos del Perú debían ser convertidos
en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de
la
República y esta autoridad
acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes
provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional
como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado
centralista instalado en la macrocefálica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y
municipales), el régimen corrupto buscaba subordinar a las
municipalidades quitándoles responsabilidades y
entregándoles programas
asistenciales buscando así la dependencia de ellas
alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:

– El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

• Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).

• Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)

• Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
  (FONCODES).

Es decir, que estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a
manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los
municipios.

La
descentralización en el Perú en el siglo
XXI

Luego de 11 años de dictadura, en
el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por
votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene
actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se
convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES
como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente
desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales
en el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar
una nueva república descentralista.

Las funciones del Gobierno Central debían ser la de
Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Económica,
promoción del desarrollo del empleo, etc.
Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el
desarrollo mediante grandes proyectos de
infraestructura. Además debe ser la institución
impulsora del desarrollo de la región atrayendo a
capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos
Locales debían ser los servicios y la preocupación
por programas sociales, llámese salud, educación, etc.

Luego con la creación de los Consejos de
Coordinación Regional (CCR) y Consejos de
Coordinación Local (CCL), la aprobación de los
Presupuestos
Participativos, la creación de organismos de
participación, etc. la descentralización se va
consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este
proceso está incompleto debido a las siguientes
razones:

• La superposición de competencias por la
  razón de que las funciones del Gobierno Regional y
  Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades.
  Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los
  Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento
  de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales
  no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo
  convirtiéndose en organizaciones burocráticas
  que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

• Sin embargo, nuestro país todavía sigue
  siendo un país altamente centralizado ya que Lima
  concentra el 29% de la población nacional, produce el
  48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional,
  produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los
  servicios gubernamentales, recauda más del 90% de los
  Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo
  más de un 15% del presupuesto nacional
  convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos
  del Poder Central.

• Escasa participación de los ciudadanos en los
  asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e.

• Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden
  un verdadero proceso de descentralización.

Ante esto se necesitan de propuestas de solución que
formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente
mediante:

• La formación y consolidación de regiones que
  se sustenten de manera autónoma afrontando
  competitivamente los nuevos retos de la globalización.
  Esto se logrará creando macroregiones poderosas con un
  sustento político, económico y cultural.

• La definición clara de funciones del Gobierno
  Regional y Local permitiendo cumplir sus roles
  adecuadamente.

• Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones
  brindando mayor poder de decisión de estos organismos
  en la toma de decisiones. Esto se logrará con la
  voluntad política de los gobernantes de turno y el
  papel fundamental de los legisladores de la
  república.

• Incrementar la participación ciudadana a la
  población brindando incentivos que pueden ser
  económicos, otorgándoles dinero para
  desarrollar y financiar sus distintas organizaciones,
  también brindándoles no solo el derecho de
  opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a
  programas de capacitación, etc.

• Reformar a las instituciones burocráticas del
  Estado con sendas reingenierías permitiéndoles
  ser más productivas y competitivas en esta nueva
  sociedad llamada de las Información y el
  Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una república
descentralista que durante más de un siglo le fue esquivo
al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo
hacer la comparación de nuestro país con
relación a otros países en Latinoamérica mostrándoles la
organización política que rigen a las distintas
democracias en la región.

Referéndum sobre
la integración regional y sus resultados

El 30 de octubre del 2005 se realizó el
referéndum por la integración regional, con la
participación masiva de más de 7 millones de
peruanos. Los resultados parciales de ONPE nos indican que en 15
de los 16 departamentos ha ganado el voto por el no, con
excepción de Arequipa. La consecuencia de esta
orientación del voto es que este año 2005 no se
conformarán regiones, sobre la base de la
integración de dos o más departamentos contiguos.
Esto en principio traerá consigo que en noviembre del 2006
se elegirían nuevamente 25 gobiernos departamentales, con
las mismas limitaciones que siempre hemos observado (precariedad
en presupuesto,
autonomía, estructura de
poderes, votación electoral, entre otros) con sus
consecuencias en la construcción de una efectiva gobernabilidad
democrática

El referéndum se ha realizado en un escenario confuso
debido a las deficiencias en la información, tardía por cierto,
sobre las ventajas y limitaciones de la integración
regional y el propósito específico de la consulta
popular vía referendo; por
los vacíos normativos generados por el propio Congreso de
la República.

Los motivos del NO, opinión mayoritaria que ahora
retrasa el proceso de descentralización, deberán
ser estudiados en profundidad. Pero el NO esconde una diversidad
de motivos que no necesariamente reflejan una posición de
rechazo a la necesidad de realizar la integración regional
o la descentralización.

En buena medida el No viene a reflejar en algunos casos un
voto de protesta porque los gobiernos regionales no consultaron
las propuestas de expedientes técnicos, en otros es
reflejo del temor a "perder el canon y regalías", en otros
"rechazo a la supuesta selección
de la sede regional". En no pocos casos ha sido también
reflejo de la desaprobación de la gestión
de los presidentes regionales y del propio Presidente de la
República, que con sus inapropiadas declaraciones puso en
evidencia la escasa importancia que su Gobierno ha otorgado a la
integración regional.

La principal responsabilidad en los defectos de
conducción de la descentralización y en los
vacíos normativos es del Poder
Ejecutivo y en particular del Consejo Nacional de
Descentralización (CND), que entre otras inacciones no
presentó oportunamente el Plan Nacional de
Regionalización y no fue capaz de implementar una estrategia de
comunicación con más
anticipación. Pero el Congreso de la República es
también corresponsable, por la ineficiencia en el desempeño de sus roles de
representación, de normatividad y de
fiscalización.

En materia de
normatividad, por ejemplo, demoró demasiado en aprobar la
ley de incentivos,
dejando poco margen de tiempo para que los partidos
políticos y las organizaciones de
la sociedad civil
preparen y presenten iniciativas de propuestas para conformar y
crear regiones; de otro lado el Congreso tampoco hizo nada para
evitar que los gobiernos regionales aprobaran
burocráticamente los expedientes técnicos y
más recientemente, en la legislatura
que termina, ha sido simplemente lamentable la ineficiencia de la
Comisión de Descentralización. Los partidos
políticos en su mayor parte han estado más
concentrados en temas triviales de la coyuntura electoral que en
la descentralización, desatendiendo las exigencias de la
única reforma política del Estado en curso.

Los partidos políticos son responsables de que el
Acuerdo Nacional se esté debilitando, pues las
recomendaciones de este son inmediatamente incumplidas o nada
difundidas para convertirlas en referentes de nuevos acuerdos
regionales y locales.

Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil
tienen también una cuota de responsabilidad en todo esto
al no haberse pronunciado oportunamente ni ejercido el derecho de
vigilancia social, así como promovido este proceso tomando
en cuenta que se trata de implementar políticas
de Estado. En un sentido más amplio, los actores
principales del sistema
político son, en diverso grado, corresponsables de que
la descentralización y la regionalización no sea
percibida por sectores significativos del país como una
política de Estado, de cuyo éxito depende una
oportunidad de mejorar su calidad de
vida y la de todos los peruanos y peruanos.

El proceso de
conformación de regiones

POTENCIALES VENTAJAS DE LA CONFORMACIÓN DE
REGIONES

En esa dirección, se pueden distinguir diversas
potenciales ventajas que trae consigo la integración
regional:

a) Mayor eficiencia en la
Gestión Regional

La conformación de regiones se efectivizara mediante la
integración de los actuales departamentos, que
recibirán gradualmente mayores funciones y recursos para
financiar su viabilidad y sostenibilidad. En consecuencia, estas
regiones constituidas tendrán la capacidad de ejercer una
mejor representación de los intereses y demandas de la
población residente en cada circunscripción. Con
esta transferencia de poder político y económico,
se podrá estimular a que los gobiernos regionales puedan
asumir con mayor eficiencia el ejercicio de sus competencias,
dentro de una visión de Estado descentralizado,
democrático y unitario. Para ello, se tiene el reto de
impulsar la política de modernización y reforma del
Estado, tanto en el nivel de gobierno regional, el local como en
el nacional.

b) Desarrollo social equitativo

Para lograr el desarrollo social con equidad, es
una condición necesaria que exista la armonización
y coordinación de las políticas sociales que
serán implementadas por las distintas instancias de
gobierno: nacional, regional y local. Por ejemplo, las
políticas sociales nutricionales, proyectos de
infraestructura social y productiva, entre otros, son compartidos
por el gobierno nacional y local; mientras que las
políticas de educación, salud, etc. son de competencia
compartida por todos los niveles de gobierno. Por lo tanto, la
conformación de regiones podrá facilitar las
coordinaciones territoriales de políticas sociales, tanto
de los gobiernos locales hacia los regionales, como de los
regionales al nacional, para lo cual será necesario
coordinar los planes de desarrollo concertados de cada
región con sus respectivos planes de desarrollo local. De
este modo, la implementación descentralizada de las
políticas sociales, permite promover el desarrollo social
equitativo, de una forma más coherente con el desarrollo
económico y el cuidado del medio ambiente
y los recursos naturales, en una perspectiva de mejoramiento
gradual de la calidad de vida, compatible con el desarrollo
humano sostenible. De esta manera los avances en la
regionalización pueden aportar condiciones favorables para
enfrentar de una manera mas efectiva la lucha contra la pobreza y
pobreza
extrema, en suma, contra la exclusión
social en general.

b) Posibilidad de ejecutar proyectos de
inversión pública de competencia

La integración promueve la
administración eficiente de recursos, la cual pasa por
el uso adecuado de los montos destinados a los gastos de
inversión. Al concentrarse los recursos en
instituciones con mayor alcance espacial que los actuales
gobiernos regionales de departamentos, genera que éstas
tomen en consideración proyectos de mayor envergadura que
involucren a gran cantidad de sus habitantes, dejando de lado
proyectos de carácter local cuyo impacto económico
y social podría ser menor. Entre los proyectos de
infraestructura, los más importantes son los destinados a
expandir la redes de comunicación
y transporte,
dado que estos incrementan el grado de articulación entre
los departamentos que forman la región.

c) Desarrollo social equitativo

Para lograr el desarrollo social con equidad, es una
condición necesaria que exista la armonización y
coordinación de las políticas sociales que
serán implementadas por las distintas instancias de
gobierno: nacional, regional y local. Por ejemplo, las
políticas sociales nutricionales, proyectos de
infraestructura social y productiva, entre otros, son compartidos
por el gobierno nacional y local; mientras que las
políticas de educación, salud, etc. son de
competencia compartida por todos los niveles de gobierno. Por lo
tanto, la conformación de regiones podrá facilitar
las coordinaciones territoriales de políticas sociales,
tanto de los gobiernos locales hacia los regionales, como de los
regionales al nacional, para lo cual será necesario
coordinar los planes de desarrollo concertados de cada
región con sus respectivos planes de desarrollo local. De
este modo, la implementación descentralizada de las
políticas sociales, permite promover el desarrollo social
equitativo, de una forma más coherente con el desarrollo
económico y el cuidado del medio ambiente y los
recursos naturales, en una perspectiva de mejoramiento gradual de
la calidad de vida, compatible con el desarrollo humano
sostenible. De esta manera los avances en la
regionalización pueden aportar condiciones favorables para
enfrentar de una manera mas efectiva la lucha contra la pobreza y
pobreza extrema, en suma, contra la exclusión social en
general.

d) Desarrollo de oferta exportable e intercambio
comercial

La conformación de espacios geográficos
más grandes (regiones) que los actuales departamentos,
generará mercados
más amplios y atractivos a la inversión. Las nuevas
regiones, por tanto, serían más productivas en el
sentido que podrían aprovechar las economías de
escala en la
producción, se podría desarrollar una oferta
exportable de productos a ser colocados dentro del país
(hacia otras regiones o departamentos) o fuera de él y se
podrían constituir circuitos
comerciales, principalmente entre las capitales de departamentos.
Un caso de particular importancia, es el que involucra a las
regiones de fronteras, principalmente en la zona norte, del
altiplano y sur, en este caso existe el reto y la oportunidad de
integrarse con miras a introducir productos en mercados mas
importantes de la zona como son los casos de Ecuador, para
la región Norte, y el mercado de Bolivia y
Brasil, ente
otros, para la región Sur Andina y región
Apurímac-Cusco. En ambos casos, ya existen o están
en proyecto de
construirse (por ejemplo: Ejes IRSSA como la
Interoceánica, entre otros) vías de
comunicación importantes que podrían articular
polos de desarrollo para esas futuras regiones.

La integración promueve la administración
eficiente de recursos, la cual pasa por el uso adecuado de los
montos destinados a los gastos de inversión, que se
desarrollen actividades productivas similares para lograr una
mayor competitividad en la Región y el mejoramiento
gradual de la calidad de vida compatible con el desarrollo humano
sostenible y recursos hídricos para la
implementación de cadenas productivas; además, el
sector minero es el de mayor riqueza debido a los importantes
centros mineros en la zona, estando entre los más
importantes del país; asimismo la Región
contará con nuevos circuitos turísticos, que
dinamizarán aún más este actividad.

Incentivos a la
integración regional

Reconociendo que la Integración Regional es un proceso
importante para el desarrollo integral del país, la Ley de
Descentralización Fiscal y la
Ley de Incentivos a la Integración y Conformación
de Regiones y sus respectivos reglamentos incorporan los
siguientes incentivos para estimular dicha
integración:

A) Coparticipación en los Impuestos
Nacionales.

Las regiones conformadas recibirán la asignación
del 50% de los recursos efectivamente recaudados en cada
región por los impuestos internos nacionales, IGV (sin
IPM), ISC e Impuesto a la
Renta de personas naturales (1ra., 2da., 4ta. y 5ta.
Categoría).Esta coparticipación, implica que la
recaudación de los impuestos mencionados en los
ámbitos regionales reemplacen, en igual importe, las
transferencias del gobierno central (por la fuente Recursos
Ordinarios). De esta manera, las regiones conformadas
tendrán mayor confiabilidad sobre sus ingresos futuros,
como inicio hacia una mayor autonomía financiera y, a
partir de ello, mayores capacidades para aumentar sus ingresos,
mediante el desarrollo de esfuerzos fiscales y así, puedan
tener una base para lograr el desarrollo socioeconómico de
su espacio geográfico.

B) Incentivos a la mejora del esfuerzo fiscal para lograr
un aumento y mayor eficiencia en la recaudación
tributaria.

Se entiende como mejora en el esfuerzo fiscal, la diferencia
positiva existente, en términos anuales, entre el total de
la recaudación obtenida en cada Región (de los
impuestos señalados en el punto 1) y la meta
correspondiente a ella. En tal sentido, el gobierno nacional
otorgará un incentivo a aquellas regiones que logren una
mejora en su esfuerzo fiscal, en mérito a sus propias
acciones.
Estas acciones serán acreditadas por la SUNAT y
formarán parte de un Convenio de Cooperación
Interinstitucional, entre las regiones y la SUNAT.

C) Incentivos para el al uso eficiente de los recursos
públicos.

Asimismo, recibirán un incentivo las regiones que
utilicen de manera eficiente sus recursos, generando ahorros en
sus gastos corrientes o de capital, las cuales podrán
utilizar sus saldos en proyectos de inversión y mantenimiento
de las obras de inversión durante el siguiente año
en que se generó dicho saldo.

D) Incentivos para la Inversión Pública de
las Regiones que se conformen.

Con el fin de estimular el proceso de integración
territorial para conformar regiones competitivas sostenibles. En
ese sentido se otorgará un incentivo para proyectos de
inversión nuevos en las Regiones que se conformen. Por
este incentivo, las regiones verán incrementado sus
presupuestos de inversión significativamente. De este
modo, si logran integrarse las 5 regiones que han presentado
expediente técnico, se transferirá un total de S/.
210 millones anualmente desde el año 2007 hasta el 2010.
En otras palabras, en conjunto recibirán en total S/.840
millones para el período 2007-2010. Dichos montos anuales
serán repartidos de manera proporcional, en una quinta
parte a cada región. Adicionalmente, se han considerado
otros incentivos que serán otorgados a las Regiones, los
mismos que podrán ir encontrando viabilidad
progresivamente, a medida que se vayan consolidando el desarrollo
económico regional y las capacidades de gestión
financiera sostenible de sus gobiernos. (Capítulo II de la
Ley de Incentivos a la Integración y Conformación
de Regiones Ley Nº 28274).

Las regiones conformadas tendrán mayor confiabilidad
sobre sus ingresos futuros, como inicio hacia una mayor
autonomía financiera y, a partir de ello, mayores
capacidades para aumentar sus ingresos, mediante el desarrollo de
esfuerzos fiscales y así, puedan tener una base para
lograr el desarrollo socioeconómico de su espacio
geográfico.

Retos para una verdadera
descentralización a través de la
regionalización

El primer reto o desafío de la regionalización
consiste en contribuir a mejorar las condiciones de vida de la
población: revertir el desarrollo socioeconómico
desigual, disminuir la pobreza y pobreza extrema, mejorando la
provisión de los servicios básicos, como son: la
salud, la
educación y alimentación, y
asegurar el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones
de los ciudadanos de sociedades
democráticas.

Asimismo, la integración y conformación de
regiones presenta los siguientes desafíos:

1. Proveer de manera eficiente los servicios a la
comunidad

Una de las oportunidades de acercar a los gobernantes a la
población, es que la provisión de los servicios
públicos incorpore las preferencias de los ciudadanos
de una determinada circunscripción. De esta manera, se
promueve la eficiencia y eficacia en la
provisión de dichos servicios. El desafío consiste
en que los recursos que recibirán las regiones sean
utilizados precisamente en promover proyectos y servicios que
hayan considerado las preferencias de los miembros de estos
nuevos espacios geográficos (en los presupuestos
participativos).

2. Promover la inversión privada nacional o
extranjera

Para lograr el desarrollo regional a partir de la
conformación de regiones, las mismas tendrán que
tomar acciones, reconociendo sus entornos competitivos y
globalizados, dirigidas a promover la inversión privada
nacional o extranjera. Con lo cual se propicie un entorno
atractivo y estable que contribuya al crecimiento regional
sostenido y generador de empleo permanente, brindando así
mayores oportunidades a los ciudadanos. En este sentido la
inversión pública regional debe motivar a la
privada, generando las condiciones favorables para la
inversión, promoviendo asociaciones publico-privados para
la ejecución de proyectos de gran envergadura, entre otras
acciones.

3. Articulación de las políticas
públicas

La armonización de las políticas
económicas macro, sectoriales y sociales constituyen la
condición necesaria para que la descentralización
impulse el desarrollo humano (Gonzáles 2003). Para
impulsar esta armonización es primordial que los tres
niveles de gobierno (nacional, regional y local) coordinen entre
sí, de acuerdo con las competencias de cada uno de ellos,
apuntando hacia el logro de objetivos, como la generación
del empleo, mejora del bienestar de la población, mayor
calidad en la provisión de los servicios de salud y
educación, entre otros. Los elementos clave por
consolidar, en este sentido, son el proceso de planeamiento y
presupuesto participativo.

4. Fortalecimiento de las capacidades
institucionales

Uno de los problemas que dificulta la implementación de
la descentralización, de manera exitosa, lo constituye las
capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. El
desafío consiste en fortalecer dichas capacidades en las
regiones, de modo tal que, la transferencia de competencias y
recursos del gobierno nacional a las regiones conformadas permita
mantener o mejorar la calidad en la provisión de los
bienes y/o
servicios transferidos.

5. Expandir las bases tributarias regionales

Las futuras regiones que se conformen tendrán la
potestad de recibir los incentivos fiscales señalados, lo
cual genera el desafío de poder implementar en cada
región acciones que tiendan a incrementar sus respectivas
bases tributarias y así la recaudación. Entre las
acciones que podrían realizar las regiones estarían
la reducción de la evasión y elusión
tributaria. Con lo cual, por este esfuerzo fiscal
obtendrían mayores recursos propios para llevar a cabo
obras de inversión que fomenten el desarrollo
económico de la Región.

6. Liderazgo para
conducir procesos de desarrollo regional

Construir la mas sólida unidad en torno a los ejes
de desarrollo y proyectos estratégicos como base para
forjar gobiernos regionales no solo descentralistas y
democráticos, sino capaces de liderar los procesos de
desarrollo regional sobre bases firmes, articulando enfoques,
intereses y propuestas de actores públicos y privados
vinculados por una renovada identidad
regional y fomentando la diversidad de espacios y procesos de
desarrollo local.

Conclusiones

En las últimas cuatro décadas hubo diversas
iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y
sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han
sido el resultado predominante en esta etapa.

Enorme trascendencia para el futuro del país constituye
la forma en que se plantee el establecimiento de las regiones.
Esto supone contar con un modelo propio de ocupación del
suelo, es
decir, cual debería ser la administración
política y la distribución geográfica de nuestra
población, de tal forma que genere espacios integrados que
potencien el uso racional de los recursos naturales y contribuyan
al desarrollo económico sostenible. Lo que se haga o deje
de hacer en este aspecto, tendrá impacto directo en la
vida de millones de peruanos en los años venideros.

Para lograr un proceso de descentralización en nuestro
país, hace falta vincular la necesaria
transformación de un Estado ineficiente y excluyente, con
la ampliación de los derechos democráticos y la
reducción de las desigualdades sociales y
económicas.

La descentralización es una dinámica social y política de gran
complejidad, en la cual confluyen diversos factores
económicos, fiscales, políticos, institucionales y
culturales.

El referendúm dijo NO a la propuesta de
regionalización propuesta por el Gobierno toledista, lo
que no quiere decir que la población peruana esté
en contra de la descentralización, en realidad es un
rechazo a una propuesta que es meramente administrativa y con
tendencia burocrática. Los peruanos queremos
descentralizar el país porque es una necesidad urgente
para lograr realmente un desarrollo que incluya a todos los
peruanos y que permitirá potenciar los recursos que
poseemos en beneficio de los peruanos.

Lima, abril del 2008.

Bibliografía

– MARIATEGUI, José Carlos. 7 Ensayos de
Interpretación de la Realidad Peruana,
Obras completas, Vol. 2. Ediciones Amauta.

– PULGAR VIDAL, JAVIER. Geografía del Perú. Las
ocho regiones naturales. Editorial Peisa.

– GºONZÁLEZ DE OLARTE, Efraín. 2004. La
difícil descentralización fiscal en el Perú:
Teoría
y Práctica. Instituto de Estudios Peruanos-IEP.
Lima-Perú.

– CONGRESO DE LA REPÚBLICA. 2005 "Evaluación
anual y balance del proceso de descentralización".
Grupo de
Trabajo de la Comisión de Descentralización,
Regionalización y Modernización de la
Gestión del Estado. Mimeo. Lima.

– DAMMERT, MANUEL. 2003 La reforma descentralista peruana.
Enfoque territorial y autonómico. Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, Lima.

• www.cnd.gob.pe

• www.mef.gob.pe

• www.mimdes.gob.pe

• www.defensoría.gob.pe

Autor:

Elías Jesús Ponce Sanz

Abogado.